简介：2010年，为配合《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的制定工作，中央教育科学研究所承担了教育质量国家标准部分的研究任务。以《教育规划纲要》国际数据组为核心，国际比较教育研究中心牵头全所相关领域专家组建了核心研究小组。经过团队合作，最终形成了《世界教育正进入基于标准的提高质量时代》等系列比较研究报告。

　　教育质量成为世界性主题，已是一个不争的事实。21世纪以来，以学习者为中心的教育质量观正在全球取得更大的共识，提高质量标准成为各国发展教育公平的新的共同目标。以结果为导向、以可应用为目标、以促进学生全面发展为宗旨，已成为当今主要国家教育改革政策的重要取向。

　　一、教育标准化运动方兴未艾

　　作为公共服务行业之一的教育日益得到标准化组织的重视，而在国际教育标准体系中，质量标准是主体。20世纪90年代以来，以欧美为代表的发达国家教育改革的共同特点，可以概括为“世界教育正进入基于标准的提高质量时代”。

　　1制定标准是推动教育质量的强大动力

　　教育的需求是多元的，学生的个性发展也是多元的，因而教育质量也是一个随时间和地域变化而变化的动态概念。教育质量和水平虽然是相对的，但相对并不意味着标准的缺失。

　　（1）提高教育质量以标准为基础

　　提高教育质量的目的是让所有学习者全面参与，同时教授宽容的态度和行为，使其成为参与社会经济发展的动力。联合国教科文组织认为，对教育质量的每个维度都应考虑制定不同层面的标准，以符合目标一致的原则。[2]为此，联合国的教育质量框架特别强调各国在本土适宜和文化适切的情况下，制订出符合本国、本地区乃至各教育机构自身特色的全面教育质量体系并进行不同的实践。

　　高质量教育必须具有地方适切性和文化适应性，所以从这个意义上说，目前的全球质量标准和监测机制是不发达的。因而，联合国教科文组织鼓励各国开发可以测量符合国际定义、标准、目的或目标的高质量教育的指标体系。

　　（2）教育质量标准是国际教育标准的构成主体

　　标准是对重复性事物和概念所作的统一规定。它以科学、技术和实践经验的综合成果为基础，经有关方面协商一致，由主管机构批准，以特定形式发布，作为共同遵守的准则和依据。标准化水平是衡量一个国家生产技术和科学管理水平的尺度，因而其也是教育现代化的重要标志。国际教育标准主要涉及学术内容标准和教育质量标准。国际教育标准既指国际组织制定和颁布的国际标准，同时也包含各国所制定和颁布的国家标准。学术内容标准（如课程）明确学生应该知道什么和能够做什么；教育质量或绩效标准明确学生如何展示他们的掌握程度。[3]（3）制定标准是国际教育改革的重要政策取向

　　教育质量标准可以为教育行政与业务部门采取相应的教育改革措施提供准确施政指标与证据，并逐渐实现教育均衡、现代化以及提高教育质量等目标。发达国家政府一直希望通过制定高标准、实施绩效问责制、运用评估手段来促进教育质量的全面提高。经过二十多年的发展，制定标准已成为当今欧美主要国家的改革策略之一。在欧美，基于标准的教育改革早在1991年美国总统布什签署的《2000年美国：教育战略》时就已正式“启动”。欧美国家政策的主要取向包括：以国际公约名义发布教育政策性标准；从教育科研角度颁布教育学术标准；严格规定教育“通用”标准如设备、仪器、技术及软件等标准；推出提高教育质量标准的改革方案等。

　　2以学习者为中心

　　（1）教育质量以学生的全面发展为中心

　　教科文组织提出的质量框架（见图1）的核心是学习和学习者，其视野已超出以往以认知能力为主的教育质量观。《达喀尔行动纲领》宣称，接受优质教育是每个儿童的权利，影响质量的所有因素都以学生的全面发展为核心。质量是学生学业成就的决定因素，因而与认知发展目标比较而言，学生创造性和情感等社会方面目标的实现程度或标准相对较难界定，但难以界定并不意味着没有标准。

　　（2）教育质量与教育公平相辅相成

　　教育质量被理解为学习者教育机会公平的概念。接受教育是所有儿童的一项基本权利。致力于教育公平的观点贯穿于联合国教科文组织阐述有关教育质量问题的概念、标准体系或框架之中。保证儿童或学习者认知能力的发展是教育质量的关键因素，因而教育质量首先被理解为实现教育公平的先决条件。关于儿童教育权利的文献已经开始关注涉及机会公平的教育质量问题。1989年颁布的《儿童权利公约》就是儿童权利文献关注教育质量的开始。

　　（3）提高教育质量以条件为保障

　　以输入、过程和输出的基本要素为特征所区分的教育质量标准，要求教育系统必须通过相应的条件保障（要素、资源、环境等）满足内外部发展期望，以便为国家社会提供满意的教育服务。这些“条件”保障，既指以教育监测、教育服务等环境保证质量标准的达成，更具体地指以立法、学生学习结果、课程、师资等资源保障质量标准的实现，而《全民教育质量监测报告2005》更进一步明确指出，用于每个学生的资源越多，他们的成就就越好。

　　3基于标准提高教育质量

　　国际上在以标准提高教育质量这个问题上确实存在牢固的共同基础。教育质量的标准涵盖教育投入、过程和结果。从教育机会到教育质量，公平成为质量理解的底线标准，而以结果为导向、以可应用为目标、以促进学生全面发展为宗旨等则构成了国际社会对以标准提高教育质量的基本共识。

　　（1）教育质量以结果为导向

　　对以结果为导向的教育质量的理解是一个不断拓展的过程，从简单地用成绩来标示质量，到用认知、做事、社会性活动和做人等全面结果反映教育质量，结果导向的教育质量概念也在不断增加其包容性。联合国教科文组织的全民教育质量监测、经济合作与发展组织（OECD）的国际学生评估项目（PISA）、国际教育成就评价协会（IEA）的国际数学与科学学习趋势（TIMSS）等，都重点包含了教育结果的评价。

　　发达国家由于教育发展比较均衡，教育条件已经不是影响教育质量的主要问题，因此，教育质量以结果为导向。2010年3月13日，美国教育部公布了重新授权的《初等和中等教育法》改革蓝本。该蓝本多次提出以结果为导向，要求各州所制定或采用的教育标准能够满足学生升学和就业的需要。

　　（2）教育质量标准以可应用为目标

　　以可测量的认知标准测定教育质量是保障高质量的起点。教育质量是各国教育改革关注的核心问题，准确有效的教育数据系统是教育管理和科学决策的重要依据。联合国教科文组织提出的构成教育质量的三个主要环节：相关性、有效性和效能，与认知评价一样具备可测量的原则。建立准确有效的数据指标体系，是在监测领域应用教育质量标准框架的依据和基础。美国2005年启动的数据质量运动，旨在建立全国性的纵向教育数据库，便于政策制定者和教育者获取和利用有效的教育数据信息，开展理论研究并改进实践。

　　（3）教育质量标准以促进学生全面发展为宗旨

　　标准是学习者、学校和区域或国家教育质量提高和发展的起点。当然，教育质量标准始终是处于不断革新之中的。1993年初，21世纪教育委员会成立。该委员会在其向联合国教科文组织递交的报告《教育——财富蕴藏其中》中指出，教育应该围绕贯穿于一个人的一生，并且在某种程度上将是知识支柱的四种基本学习进行组织：学会认知、学会做事、学会共同生活和学会做人。这四种才是新的学习结果的质量评价标准。[4]

　　二、以标准为前提构建教育质量监测体系

　　从联合国教科文组织的以学习者为核心的全民教育质量监测框架、欧盟的“关键能力”指向的教育质量监测体系，到以英美为代表的结果导向的教育质量监测框架及以印度为代表的保障为主的义务教育质量监测框架，世界各国均已逐步构建起基于标准的教育质量监测框架或体系。

　　1多元化的国际教育质量监测框架

　　（1）联合国教科文组织：以学习者为核心的全民教育质量框架

　　教育评价的本质，在于使评价活动始终以学习者本身为中心，并有助于决策的科学化。2005年联合国教科文组织所发表的《全民教育全球监测报告：教育质量势在必行》在全民教育框架内对教育质量问题作了系统论述，提出了一个整体的教育质量框架（见表1）。质量框架提出以后，联合国教科文组织已率先尝试在其教育计划与活动中的应用。

　　表1 联合国全民教育质量监测框架[5]

　　联合国教科文组织的教育质量框架试图从宏观层面构建一幅大质量的图景，把享有教育权利的人和人的全面发展作为质量的中心要素。质量框架作为一个整体，面向所有人，面向各级各类教育。

　　（2）欧盟：以“关键能力”为指向的教育质量监测体系

　　2007年2月21日，欧盟委员会起草了“监测里斯本教育和培训目标进展的指标和基准的统一框架”文件，对早期的29个教育指标进行了调整、补充和合并，提出了教育质量监测的20个核心指标。欧盟理事会教育部长理事会对欧盟委员会的20个核心指标又进行了调整，最后批准了监测教育进展的16个核心指标（见表2）。欧盟委员会于2007年10月发表了监测16个核心指标的教育进展报告。

　　表2 欧盟教育质量监测指标体系

　　（3）以英美为代表：以结果为导向的教育质量监测框架

　　英国是欧美最早制定国家质量标准的国家之一。国家课程及其标准是根据《1988年教育改革法案》确定的，其目的是使公立学校的适龄学生们获得最低程度标准。为此，英国还专门设立了全国性的质量监测机构，如教育标准局（Ofsted）等。通过教育标准局等专业机构，英国在国家层面上形成了一个以结果为导向的完整的官方监控系统。

　　美国总统布什2001年上台后向国会提交的第一个法案是《不让一个孩子掉队法》（No Child Left Behind，NCLB）。该法案不仅设置了具体的质量标准、实现标准的措施，而且规定了对标准结果负责监测的机构（见表3）。

　　表3《不让一个孩子掉队法》的教育质量监测框架

　　资料来源：http：//www．ed．gov．/legislation/ESEA/index．html．

　　《不让一个孩子掉队法》规定了对各州在教育质量评估方式方面的要求，要求检测结果每年以“报告卡”形式向公众报告；各州提供每年的进展及学生的年度进步率；NAEP由美国教育部国家教育统计中心负责实施等。

　　（4）以印度为代表：以保障为主的义务教育质量监测框架

　　印度是一个发展中国家，结合教育发展阶段实际，印度的教育质量以国家标准的保障为主，兼重过程与结果，对于发展中国家很有典型意义。印度义务教育国家质量标准包含监测标准、评价标准和教师任职资格和配备标准。印度从2003年开始制定义务教育质量监测标准，2005年基本完成。该标准共有8个维度，每个维度下面又分为若干关键指标（见表4）。

　　表4 印度义务教育质量监测框架

　　印度义务教育质量监测的特点：首先，评价多主体，有政府、科研机构、大学和民间组织参与；其次，多层面评价，有国家层面、邦层面、县和村层面评价；再次，运用多工具，有学习成就水平调查、编制教育发展指数和主要学科调查。

　　2国际大规模质量监测实践

　　当前，国际大型或大规模教育质量评价与监测技术日趋成熟，评估体系逐步完善。学生学业水平是衡量教育质量最重要和最核心并可量化的指标。在国际上，目前比较有影响的大规模监测实践如下。

　　（1）“儿基会”的“五维度”教育质量监测系统

　　2000年，联合国儿童基金会（UNICEF）向在意大利佛罗伦萨举行的国际教育工作组会议提交了论文《定义教育质量》。儿基会把教育质量看做一个深深嵌入政治、文化和经济背景的复杂的系统来考量，他们认为教育质量必须从5个维度来理解：（1）学习者；（2）环境；（3）内容；（4）过程；（5）结果。[6]（2）以“全民教育发展指数”为依据的全民教育质量监测

　　《全民教育全球监测报告》提出的全民教育发展指数（EFA Development Index）主要对以下方面进行了监测：一是幼儿保健和教育监测；二是普及初等教育监测；三是青年和成人的求学需求监测；四是成人扫盲监测；五是男女平等监测；六是教育质量监测。[7]根据该指数，截至2008年，在129个国家或地区中，51个国家已经实现或接近实现最易量化的“四项全民教育目标”（基础教育普及率、成人识字率、两性平等和教育质量），53个国家正处于中间阶段，25个国家远远没有达到全民教育的整体目标。

　　（3）能力指向的国际学生学业水平测试（PISA）

　　“国际学生评估项目”（PISA）由经济合作与发展组织（OECD）实施，于1997年启动。PISA项目是一种常模参照测试，也是前瞻性评价，项目主要侧重于评价学生运用知识和技能的能力，以迎接现实生活的挑战，而不是评价学生掌握某一学校课程的程度。PISA项目评价的核心理念是知识要学有所用。

　　（4）基于课程标准的国际学生学业成就评价（TIMSS/PIRLS）

　　——TIMSS：国际数学和科学成就趋势评价。1995年TIMSS由国际教育成就评价协会（IEA）开始实施，它的评价对象为四年级和八年级（分别以9岁和13岁为主）的学生，主要考察学生的数学和科学学科的学习成就水平。

　　——PIRLS：国际学生阅读素养进展评价。PIRLS由国际教育成就评价协会（IEA）实施，该项目每五年进行一次全球范围内阅读素养评价，以此来监控儿童阅读能力的未来发展。2001年，全球有35个国家和地区进行了第一轮阅读素养测评，2006年共有47个国家和地区参加第二轮的测评。

　　——公民素养调查。学生不仅应具有关键能力，而且还应成为一个未来社会积极的、会思考的和负责任的公民。公民素养指标以1999年国际教育成就评价协会（IEA）实施的公民教育调查的结果作为参照。公民教育调查有28国参加，近9万名14岁学生作为国家代表性样本参加了调查。

　　（5）过程与结果并重的发展中国家的质量监测

　　以印度为例，其义务教育质量标准实行分级监测，即在国家、邦、县、乡、学片（cluster）和学校六个层面进行监测，先从下到上逐级反馈监测信息，然后再从上至下提出政策改进措施。为准确采集信息，在学片和乡层面设有质量监测协调员。学生和教师出勤和学生考试评价信息按季度采集，从学校层面逐级向上汇总。印度义务教育质量评价标准主要包括学生学习成就水平调查、编制教育发展指数和农村地区义务教育阶段主要学科调查。

　　三、基于标准提高教育质量的国家保障行动

　　1立法保障国家教育质量标准

　　无论是发达国家，或是发展中国家，大都在通过相关立法、政策或项目保障体系，试图推动创设或已建立的国家层面的教育质量标准体系。国家教育质量标准是一个国家有关教育质量管理的最高水平的一种标志，具有十分重要的导向性功能。制定或建立国家质量教育标准，在某种意义上也是一个国家教育质量管理机制健全和完善的主要标志之一，也体现了一个国家整体的教育管理与国际竞争能力。实际上，它同时也反映了教育组织的质量意识和管理水平。

　　2实施国家课程标准

　　欧美基于标准的教育改革中的“标准”，最早主要指国家课程标准。在标准驱动的教育改革中，“课程标准”是整个系统的起点、驱动力和归宿。对课程计划进行监控，其中包括对计划开出的课程、实际开出的课程与已经开完的课程进行监控等，也是学业成就监测系统的内容之一。

　　各国已实施国家课程标准保障教育质量的具体行动，如英国在《1988年教育改革法案》提出了通过课程标准化提高教育质量的做法；美国2001年《不让一个孩子掉队法》的核心条款同样是强调基于测试的绩效责任制与基于标准的教育体制，联邦的专业机构制定了课程的国家标准，各州也确立了州的课程标准。

　　3建立学业成就监测系统

　　对基础教育阶段学生的学业成就实施质量标准监测，已越来越受到一些国家和国际组织的重视。教育质量监控是指监控组织通过对本国关键年龄段学生学习的若干主要课程在一定时间间隔内进行的抽样测试，及时发现可能存在的质量问题，以便教育决策部门调节教育政策，控制教育行为，从而稳定与提高国家教育质量的过程。当前，西方发达国家对中小学学校教育质量和效益关注的程度是任何时代所不可比拟的。发达国家的全部教育改革都是与改善学校教学、提高学业成绩相关的。这种改变从美、英两国开始，并逐步影响至世界范围。有些国家，政府还把建立教育质量监测和保障体系当做是教育改革的重要组成部分。

　　4颁布教师专业标准

　　相关国际经验表明，中小学教师专业标准的研制，能够为教师专业发展指明方向，为评价教师教学质量提供依据，为提高教师专业地位奠定坚实基础，并从根本上为教育质量和学生学习质量的提高提供保障。自20世纪80年代以来，教师的作用受到越来越多的关注，推动教师的专业化成为世界发达国家提高教师质量的共同战略选择。20世纪90年代以来，英国、美国、澳大利亚以及中国香港、台湾等国家和地区都先后颁布和实施了自己的教师专业标准。

　　5构建绩效拨款制度

　　政府教育投入按照质量标准或绩效拨款，构成经常性经费拨款制度的组成部分，这是近年来发达国家保障教育质量标准的一种新动向，如美国、荷兰、瑞典或英国等。绩效拨款是以评定学校教育质量标准、办学水平标准和组织管理的有效性和效率为依据而进行的拨款方式。它体现效率原则。鼓励办学质量和办学水平高的学校或高校的学科专业发展，办学水平或质量高的学校可以得到较多的政府拨款。在高等教育领域，绩效拨款制度既是质量评估体系结果的经济体现，又成为质量追求的目标。

　　四、加强标准领域国际合作，共同提高教育质量

　　加强跨国合作、搭建共同的质量标准，是提高教育质量的国际性战略。在国际平台上进行国家教育质量水平的同口径基准比较，受到大部分发达或个别发展中国家的重视。全球范围监测全民教育质量、跨国测试国际学生学业成就、以标准驱动国际教师专业发展、建立统一人才培养标准的区域资格框架与国际学历互认制度等，是国际社会在标准领域合作提高教育质量的行动范例。

　　1全球监测全民教育质量

　　全民教育是一个完美的教育理想，全民教育的进一步发展需要全世界的共同努力，特别是各国政府的承诺和实现承诺的实效性、持续性的行动。以“在2015年之前实现全民教育我们能做到吗？”为题的《2008年全民教育全球监测报告》的出台，在于敦促各国政府和人民：只有政治目标和政治承诺才能推动全民教育进步，全民教育需要持续性的强有力的行动。尽管全民教育的目标很难实现，但是我们仍然必须坚定地走下去。[8]

　　2跨国测试学生学业成就

　　国际学生学业成就监测重要的功能之一，就是学生学习成就水平评价的结果可以进行同口径国际比较，在国际平台上评价和比较一个国家的教育质量水平，因而受到大部分发达国家和个别发展中国家的重视。经过几十年发展，PISA和TIMMS等大型跨国测试正逐渐成熟起来。2006年PISA进行了第三期调查，有57个国家和地区参加。而IEA的TIMSS在每4年开展一次测试，已于1995年、1999年和2003年开展过三次，2007年进行了第四次调查。第四次调查则共有近70个国家和地区参加，是历次评价中规模最大的一次。

　　3以标准驱动国际教师专业发展

　　（1）欧盟教师专业发展水平监测

　　教育质量的高低取决于教师队伍的素质，教师的专业发展水平是教育质量监测的最重要的指标之一。欧盟通过学生学业发展指数监测教师质量标准。例如，近期监测，目前欧盟教师年龄老化现象严重，年龄在50岁以上的教师比例不断升高，如瑞典和德国中小学40%以上的教师年龄超过了50岁。依据监测结果，有关国家的部门正在制定政策鼓励这些教师继续任教，同时对这些教师实施继续专业发展。

　　（2）OECD教与学国际调查项目（TALIS）

　　经济合作与发展组织（OECD）于2007年策划并实施了“教师教学国际调查项目”（Teaching and Learning International Survey Program，简称TALIS项目）。这是继著名的国际学生学业成就评价项目（PISA）之后，OECD开展的又一项跨国调查。参与TALIS项目的国家共有24个，主要有澳大利亚、奥地利、比利时、墨西哥等（美、加、法、德和英国等暂时没有参与这项调查）。TALIS项目的抽样方式为随机抽样。TALIS为开展跨区域的教师专业发展标准的制定及其评价提供了范例，许多先进的评价理念值得借鉴。TALIS项目涉及四个调查领域：①教师专业发展；②对教师的评价与反馈；③学校领导能力；④教学实践与教学观。[9]

　　4基于统一人才培养标准的区域资格框架

　　为促进终身学习发展，提高教育质量，增加学习弹性，一些地区和国家开发了资格框架。资格框架是指按照一系列标准达到规定学习水平的资格的分类工具。资格框架大体上可分为区域资格框架和国家资格框架。区域资格框架适用于一定的地区范围。目前，区域资格框架已经开发完成的有“欧洲高等教育区资格框架”和“欧洲终身学习资格框架”，正在开发的有“南部非洲地区资格框架”和“海湾合作组织国家资格框架”等。

　　5搭建共同质量标准平台的国际学历互认

　　高等教育学历、文凭和学位相互承认问题，是搭建高等教育质量共同标准与平台、推动教育质量提升的一个重要问题。随着《服务贸易总协定》（GATS）的实施，课程的国际化、跨国教育服务、人员的跨国流动等已成为高等教育国际化的重要趋势。自20世纪70年代起，在联合国教科文组织的发起和组织下，全球在高等教育学历、文凭和学位相互承认方面相继签署了包括1983年《亚太地区高等教育学历、文凭与学位相互承认公约》与1997年《欧洲地区高等教育资格相互承认公约》（亦称“里斯本公约”）在内的7个地区性公约。截至2007年，欧洲有45个国家签署了《博洛尼亚宣言》，其中38个国家批准了《里斯本公约》。